O co chodziło w reformie PIP? Kilka słów o obietnicach

Artykuł 22 Kodeksu pracy określa, że stosunek pracy polega na wykonywaniu pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, pod jego kierownictwem oraz w wyznaczonym miejscu i czasie, za wynagrodzeniem. W ostatnich miesiącach w debacie publicznej wielokrotnie tę definicję przywoływano, przypominając, że o istnieniu stosunku pracy decydują rzeczywiste warunki jej wykonywania, a nie nazwa umowy. Nie trzeba chyba wyjaśniać, że zastępowanie umowy o pracę umowami cywilnoprawnymi przy zachowaniu tych warunków to łamanie naszych praw. Codzienna praktyka związków zawodowych pokazuje, jak trudna jest realna ochrona interesów osób pracujących w warunkach prekaryjnych i jak wielu podstawowych uprawnień wciąż się im odmawia. Wiemy też, jak ograniczone są dziś nasze możliwości skutecznego egzekwowania prawa w przypadkach oczywistego obchodzenia art. 22 KP i zawierania umów śmieciowych czy wymuszenia przechodzenia na B2B.

Nowelizacja ustawy o PIP miała wyjść tym problemom naprzeciw. W tym kontekście szczególne znaczenie miała propozycja, by inspektor pracy, po stwierdzeniu zachodzenia stosunku pracy, mógł z poziomu urzędu przekształcić taką umowę w umowę o pracę, z rygorem natychmiastowej wykonalności. To w tym rozwiązaniu upatrywaliśmy szansę na przywrócenie martwych przepisów prawa – przede wszystkim poprzez wywarcie realnego efektu odstraszającego nieuczciwych pracodawców. Choć nie udało się wprowadzić tego rozwiązania, to nowelizacja ustawy wprowadza nowe narzędzia działania dla inspektorów, w tym możliwość wydawania pisemnych poleceń usunięcia naruszeń oraz – na poziomie okręgowego inspektora pracy – podejmowania decyzji administracyjnych stwierdzających istnienie stosunku pracy. Równolegle projekt zakłada zaostrzenie sankcji za naruszenia praw pracowniczych oraz rozszerzenie zakresu kontroli, m.in. poprzez intensyfikację współpracy instytucjonalnej.

Choć nowelizacja wprowadza nowe instrumenty, w tym możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez okręgowego inspektora pracy, ich efektywność pozostaje niepewna. Podwyższenie kar za łamanie praw pracowników ma w dużej mierze charakter symboliczny – ich funkcja odstraszająca zależeć będzie przede wszystkim od konsekwencji egzekwowania. Nie jest też jasne, czy nowe regulacje przyspieszą rozstrzyganie sporów: istnieje ryzyko, że ciężar spraw zostanie przeniesiony z sądów na przeciążoną PIP, a decyzje – mimo rygoru natychmiastowej wykonalności – będą w praktyce blokowane przez odwołania. W efekcie reforma, która mogła stać się realnym narzędziem walki z fikcyjnym samozatrudnieniem i prekaryzacją, pozostawia raczej poczucie beznadziei i niespełnionych założeń.

“Nowelizację należy poprzeć”?

Wspomniana powyżej analiza Zespołu Prawnego przy Komisji Krajowej Inicjatywy Pracowniczej nawołuje do poparcia nowelizacji, stwierdzając wprost: „Nowelizację należy poprzeć”. Autorki wskazują co prawda na ograniczenia proponowanych rozwiązań: ich częściowe złagodzenie pod wpływem nacisków środowiska pracodawców, a także wątpliwości dotyczące przejrzystości i praktycznej skuteczności nowych przepisów. Opublikowana analiza nie ocenia jednak praktycznych skutków zmian: kwestii obciążenia administracyjnego samej instytucji PIP, jej zdolności kadrowych, finansowych i organizacyjnych do wdrożenia nowych rozwiązań. Nie ocenia także potencjalnych ryzyk – związanych chociażby z ograniczeniem skuteczności działań kontrolnych z uwagi na dodatkowe obowiązki formalne. Zauważmy, że choć w odniesieniu do interpretacji indywidualnych zdefiniowano termin na ich wydanie (30 dni; punkt 4 w art. 14b), to inne elementy systemu – np. czas rozpatrywania odwołań, możliwość wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, czas na wszczęcie i prowadzenie postępowań administracyjnych – nie zostały objęte takimi ramami.

Analiza nie odnosi się więc do realnej skuteczności nowych narzędzi, ich faktycznej egzekwowalności ani tego, czy przełożą się one na trwałą poprawę sytuacji pracowników. Innymi słowy, koncentruje się na poziomie deklaratywnym czy legislacyjnym, pomijając pytanie o to, jak reforma zadziała w praktyce, w konkretnych zakładach pracy, przy obecnym układzie sił między pracownikami a pracodawcami oraz przy realnych ograniczeniach samych instytucji państwa. Pomija także kluczową z naszej perspektywy kwestię roli związków zawodowych w mechanizmach kontroli pracowniczej: naszego udziału w przebiegu postępowań, dostępu do informacji, jawności decyzji oraz realnych narzędzi wpływu na działania PIP. Tymczasem to właśnie stopień uspołecznienia kontroli, a nie tylko formalne kompetencje instytucji, w dużej mierze decyduje o ich skuteczności.

Krok do przodu?

Być może żadna analiza nie może uwzględnić wszystkich aspektów. Pomimo wszystko, trzeba zgodzić się z autorami analizy, że reforma PIP to generalnie krok w kierunku wzmocnienia ochrony pracowników. Jednak warto zastanowić się czy - w świetle długofalowych celów ruchu pracowniczego - krok do przodu nie okaże się jednak krokiem wstecz.

W istocie są to kwestie dobrze znane, sięgające początków ruchu socjaldemokratycznego: chodzi o zainicjowaną jeszcze w XIX w. debatę wokół wizji tzw. „reformizmu”, pochwalającego współpracę z „rządami burżuazyjnymi” – my nazwijmy je „rządami reprezentującymi interesy pracodawców” – o tyle, o ile taki kompromis może choć trochę przyczynić się do poprawy losu ludzi pracy. Sto lat temu polemika ze stanowiskami „reformistów” opierała się na zarzucie, że potencjalne reformy, nawet jeśli poprawiają doraźne położenie „klasy pracującej”, nie naruszają strukturalnych podstaw kapitalizmu: działają w jego ramach, nie przeciwko niemu, z założenia nie usuwają więc nierówności (zob. np. Reforma socjalna czy rewolucja? Róży Luksemburg).

Zresztą długa historia sporów i negocjacji toczonych w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, następnie w mediach i na konferencjach przedstawicieli Rady Ministrów potwierdza, że w późnym kapitalizmie państwo to organ klasowy, który – nawet gdy deklaruje ochronę pracowników – działa w granicach wyznaczanych przez lobbystów-przedsiębiorców i innych przedstawicieli wielkiego kapitału (nota bene, jest bardzo prawdopodobne, że gdyby w Krajowym Planie Odbudowy nie pojawił się zapis zobowiązujący Polskę do oskładkowania umów cywilnoprawnych, Sejm nie przyjąłby reformy nawet w jej obecnym, osłabionym kształcie).

W tym świetle truizmem jest, że patologii rynku pracy, opartych przecież na wyzysku, nie da się wyeliminować poprzez wzmacnianie kompetencji i budżetów organów kontrolnych. Inspektor pracy, choć formalnie powołany do ochrony praw pracowniczych, pozostaje częścią aparatu tego państwa. Państwa, dla którego stabilność zatrudnienia i dobrobyt siły roboczej jest pożądany tylko w takim stopniu, w jakim służy on akumulacji kapitału. Priorytetem pozostaje utrzymanie inwestycji. Kapitalistyczne państwo sprzyja kapitalistom.

Te strukturalne napięcia widać zresztą wyraźnie choćby wewnątrz samego aparatu państwa. Sprzeciw wobec reformy pojawił się także ze strony tych resortów, które reprezentują sektory opierające się na pozakodeksowych formach zatrudnienia. Ochrona zdrowia jest tu przykładem szczególnie wyrazistym (Zobacz pismo Katarzyny Kęckiej, wiceminister zdrowia, do Mariusza Skowrońskiego, sekretarza Stałego Komitetu Rady Ministrów) jej obecny model działania w dużej mierze zakłada możliwość obchodzenia norm czasu pracy dzięki kontraktom cywilnoprawnym, co pozwala pracodawcy ograniczać koszty i kompensować braki kadrowe. Analogiczne mechanizmy widoczne są także w takich instytucjach, jak chociażby publiczne (a więc państwowe) uniwersytety, gdzie umowy śmieciowe bywają nadużywane również do realizacji zadań dydaktycznych. Trudno też przy okazji nie podkreślić oczywistego paradoksu. Czy państwo, które samo łamie prawa pracownicze i stoi na straży wyzysku, będzie w stanie stworzyć system, który efektywnie ograniczy zyski kapitalistów? Historycznie rzecz biorąc, miało to miejsce tylko wtedy, kiedy ruch pracowniczy mógł realnie zagrozić interesom kapitalistów. Czytelnik sam może odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w takim właśnie miejscu znajdujemy się we współczesnej Polsce.

Ostrożna powściągliwość

Oczywiście, we współczesnej Polsce sytuacja jest tak zła, że nowelizacja ustawy, która przynosiłaby nowe i skuteczne instrumenty walki z nieuczciwymi pracodawcami oraz wzmocniła związki zawodowe w minimalizowaniu szkód, stanowiłaby błogosławieństwo. Trudno więc się dziwić, że część naszego środowiska jest skłonna poprzeć reformę nawet w jej osłabionej wersji. Jednak naszym zdaniem, najrozsądniejszą postawą wobec głośnej reformy PIP wydaje się być po prostu ostrożna powściągliwość. Nadmierne publiczne eksponowanie nowelizacji jako przełomu może w stosunkowo krótkiej perspektywie dostarczyć kolejnym obozom rządzącym argumentu, że wszelkie problemy zostały już rozwiązane; że przeprowadzono już działania odpowiadające postulatom pracowników i ich organizacji. W efekcie nowelizacja, zamiast otwierać drogę do kolejnych kroków, może stać się wygodnym uzasadnieniem dla utrzymania niezadowalającego status quo.

Doświadczenie pokazuje, że reformy prawa pracy pozostają szczególnie podatne na osłabianie: nie tylko poprzez presję lobbingową, lecz także opóźnianie ich wdrożeń, rozmywanie ich znaczenia czy ich selektywną egzekucję. Nawet dobrze zaprojektowane rozwiązania mogą w praktyce utracić swoją siłę, jeśli nie towarzyszy im zmiana układu sił – w tym jednak wypadku problem pojawia się wcześniej, bo już na poziomie legislacyjnym nowelizacja okazuje się co najmniej rozczarowująca. Mamy do czynienia z dobrze znanym mechanizmem włączania postulatów pracowniczych w ramy istniejącego porządku w taki sposób, by po drodze „wybić im zęby”. W istocie, z perspektywy ruchu związkowego nowelizacja w swoim ostatecznym kształcie to bolesne przypomnienie, że pozycja „przedsiębiorstw” nie ogranicza się tylko do wyzysku w miejscu pracy – jest jeszcze lobbing, poprzez który kartele pracodawców wywierają większą presję na proces legislacyjny niż chcielibyśmy czasem przyznać; to przypomnienie, że system państwowej ochrony pracy przy tej skali lobbingu istnieje o tyle, o ile nie zagraża rzeczywistej władzy kapitalistów.

Ryzyko nadmiernego włączenia postulatów ruchu pracowniczego w ramy istniejącego porządku polityczno-ekonomicznego zawsze było i pozostaje realne. Współpraca z instytucjami państwa – pozostającymi pod silnym wpływem interesów kapitału – może prowadzić nie tylko do ograniczenia zakresu reform, lecz także do osłabienia niezależności ruchu i jego zdolności do wywierania realnej presji. W tym kontekście stawką nie jest wyłącznie kształt pojedynczej ustawy, ile raczej zachowanie zdolności do samodzielnego działania i artykulacji własnych interesów w przyszłości.

Jan Skarbek-Kazanecki, Łódzka Komisja Akademicka
Anna Romanowicz, Komisja Międzyzakładowa przy Uniwersytecie Jagiellońskim